Доля госзакупок достигает трети ВВП страны, и регулируются они разными законами: один, более жесткий и детальный 44-ФЗ – для учреждений, другой, свободный и «рамочный» 223-ФЗ – для госкомпаний и монополий. Оба акта имеют одни и те же задачи: повышение «прозрачности» закупок, эффективное использование средств и борьба с коррупцией. Сегодня тема расходов государственных организаций находится под пристальным вниманием и законодателей, и общества.
Прежнему законодательному акту, регулирующему данную сферу, 94-ФЗ было суждено «прожить» совсем недолго. Как указывают некоторые эксперты, главным недостатком, стоившим ему жизни, была узкая специализация: он в деталях расписывал процедуру «торгов», но упускал из виду другие аспекты закупок. На смену 94-ФЗ пришел Закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (44-ФЗ), которым должны руководствоваться ведомства, государственные и муниципальные учреждения, которые выполняют некоммерческие задачи. Новый акт конкретно и жестко регламентирует все шаги в сфере госзаказа, начиная со стадии подготовки.
Параллельно с Законом «О контрактной системе» действует другой – «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (223-ФЗ). Он применяется к другим организациям, в число которых входят госкорпорации, естественные монополии, унитарные предприятия, автономные учреждения и общества с участием государства более 50 %. Они, в отличие от адресатов 44-го закона, преследуют цель извлечения прибыли, поэтому здесь законодатель предусмотрел более мягкие правила.
Согласно статистике сайта zakupki.gov.ru за 2014 год, по 44-му закону в тендерах участвовало больше юрлиц, чем по 223-му (249 тыс. и 74 тыс. соответственно), но средняя цена контракта у учреждений значительно ниже, чем у коммерческих госструктур – 2,1 млн против 16,6 млн руб.
Плюсы закона
В Оренбургской области, по данным zakupki.gov.ru, только за 2014 год на торги было выставлено более 30 000 госзаказов (по 44-ФЗ) на общую сумму более 20 млрд рублей, в результате торгов было сэкономлено 755 467 876 рублей. В 2015 году экономия уже составила 1 117 080 702 рубля при выполнении 21428 госзаказов на изначально общую сумму более 22 млрд рублей.
Помимо экономии, по словам Анастасии Мироновой, заместителя министра по развитию потребительского рынка и государственным закупкам Минэкономразвития Оренбургской области, в 44-ФЗ есть и другие положительные стороны. К примеру, в старом законе было ограничение для малого бизнеса: не менее 10 % и не более 20 % общего годового объема поставок товаров и услуг, а в новом законе предусмотрено «не менее 15 %».
- То есть раньше на долю представителей малого бизнеса в основном приходилось не более 20 % госзакупок, а сейчас эта доля не может быть менее 15 %, но может быть больше. Это безусловный плюс. И мы эту планку сегодня выдерживаем, - подчеркнула Анастасия Миронова. – Пока готовность малых предпринимателей к участию в торгах не столь высока, как у крупных компаний. Но все предпосылки для роста активности малого и среднего бизнеса в сфере госзакупок есть.
В качестве плюсов нового закона можно выделить регулирование всего цикла закупки до анализа эффективности исполнения контракта. Появляется официальный механизм общественного контроля, что произошло впервые. Единая информационная система, в которую поступает полная информация обо всех этапах государственных закупок, делает цепочку исполнения госзаказа прозрачной.
Нельзя забывать, что госзаказ является мощнейшим инвестиционным инструментом, который может помочь нашему предпринимательству в развитии. В законе очень хорошо проработан тот момент, что в первую очередь он распространяется на товары и услуги социальноориентированных организаций, отечественного производителя. Исключение составляют предприятия государств Таможенного союза.
Немалую роль в вовлечении малого и среднего бизнеса в сферу госзакупок сыграют банки. Так, некоторые финансовые организации уже разработали ряд продуктов, помогающих субъектам малого и среднего предпринимательства участвовать в торгах: кредиты для формирования обеспечительного депозита на льготных условиях, льготные тарифы по расчетно-кассовому обслуживанию, гарантии на участие, заключение контракта и возврат авансового платежа. Сотрудники банка также берут на себя консультационную функцию и разъясняют особенности отдельных статей нового закона.
Поскольку банк полностью отслеживает выполнение контрактов, он видит, что долгосрочный кредит может быть погашен, в том числе за счет выполнения работ по госконтрактам. Таким образом, у добросовестных исполнителей госконтрактов появляются дополнительные возможности привлекать банковское финансирование для своего развития. При общей тенденции к замедлению темпов кредитования малого и среднего бизнеса подобными возможностями пренебрегать не стоит, считают эксперты.
- Бесплатный обучающий семинар для представителей МСБ будет организован на V Евразийском экономическом форуме, - добавила Анастасия Миронова. - Туда приглашены представители финансовых организаций, госкорпораций, муниципальных образований.
Малый и средний бизнес (МСБ) готовы поддержать и госкорпорации.
- У нас запущена специальная программа – информационная поддержка, в том числе о планируемых объемах закупок, об условиях сотрудничества, проведения аттестации, организационная поддержка, совместно обсуждаем претензии и прочее. С 2015 года действует собственная торговая площадка, участие в ней бесплатное, плата взимается только с победителя, причем незначительная - 1500-3000 рублей в зависимости от начальной стоимости лота, - пояснил Максим Попов, начальник управления логистики материально-технического обеспечения филиала ОАО «МРСК Волга» - «Оренбургэнерго».
«Жирные» тендеры от госкомпаний
Очевидно, что система государственных закупок выгодна для всех ее участников: малому бизнесу она помогает зарабатывать, крупному – находить выгодных партнеров, а бюджету – экономить.
Немалые деньги обращаются и в системе корпоративных закупок. По оценкам Минэкономразвития, объём закупок крупнейших компаний с государственным участием превышает 14 трлн рублей в год, и, конечно, государство заинтересовано в том, чтобы эти ресурсы расходовались как можно более рационально, в первую очередь работали на развитие российских предприятий.
По данным Правительства Оренбургской области, только в 2014 году оренбургскими компаниями федерального масштаба было заявлено заказов на общую сумму около 100 млрд рублей.
- Портфель закупок по 2015 году ОАО «Оренбургнефть» составил 48 млрд рублей. Доля предприятий оренбургского региона составляет 12,3 млрд рублей. И в первую очередь, это тендеры на оказание работ по бурению, в сфере геологии, энергетики, строительства трубопроводов, проведении капремонта скважин, услуг общепита, охраны, автоматизации, - поясняет Алексей Былинин, заместитель генерального директора по материально-техническому обеспечению, транспорту и организации закупок ОАО «Оренбургнефть».
- Анализируя факт выполнения плана закупок 2015 года можно отметить, что примерно половину заказов исполняют предприятия Оренбургской области, - констатирует Максим Попов.
Но при этом представители госкорпораций отмечают, что число тендеров, выигранных оренбургскими предприятиями, снижается, и не потому, что несовершенен закон. Причины, как оказалось, в другом.
- Основные наши заказы на сумму порядка 10 млрд рублей приходятся на Башкирию, северные регионы страны, Москву и Московскую область, - подчеркнул Алексей Былинин. - Закупаем трубы, запорно-регулирующую арматуру, кабельно-проводниковую продукцию. И всего 2 %, т. е. 200 млн рублей, приходится на оренбургский малый бизнес – торговлю, хозтовары, металлопрокат и прочее. Нам нужно развиваться, мы готовы работать со всеми, 95 % наших закупок - это открытые торги. И мы за то, чтобы большая часть налоговых отчислений все же оставалось в области, чтобы исполнители заказов были именно оренбургские предприятия, но их практически нет. Взять город Бузулук, где существовало два завода: тяжелого машиностроения и механический завод, сегодня они практически не работают.
Проблему с поставщиками отметил и Максим Попов:
- Если проследить динамику, то доля оренбургских предприятий - исполнителей заказов уменьшается. Основные причины: высокие процентные ставки по кредитам, резкое увеличение стоимости спецтехники, машин, оборудования, закрытие и уход с рынка компаний, выполняющих строительно-монтажные работы на объектах электроэнергетики, крупные игроки вытесняют мелких. К сожалению, мало из того, что нам требуется, производится на территории региона. Нам интересны такие заводы, как Орский завод электромонтажных изделий, который поставляет нам комплекты трансформаторной техники, различные ящики освещения; Тюльганский механический завод. Сложно обстоят дела в Бузулуке, Бугуруслане, где находятся наши производственные площадки. Потому большАя часть наших заказов отходит к контрагентам из Самарской, Саратовской, Ульяновской областей.
Уменьшение количества участников торгов среди оренбургских компаний объяснил и Дмитрий Стрельцов, зам. генерального директора ООО «Оренбург Водоканал»:
- Последние два года наметилась тенденция не участвовать в конкурсах, если заказ «нежирный», т. е. если рентабельность составляет 3-5 %. Порой мы по несколько месяцев не можем найти подрядчика на выполнение работ по ремонту, реконструкции. Необходимо и подрядчикам умерить аппетиты, нужно идти навстречу друг другу.
Свою оценку новому закону о госзакупках высказал исполнитель заказов Олег Котовщиков, генеральный директор ООО «Дизайн-проект»:
- Если раньше мы могли не попасть на крупные заказы, то теперь, благодаря появлению 223-ФЗ, наша компания несколько раз подряд выиграла миллионные тендеры от федеральных компаний, в частности ОАО «Оренбургнефть», ЗАО «Газпром нефть Оренбург». В основном на изготовление сувенирной продукции, изготовление рекламных щитов, флагов, дорожных знаков и прочее. Сложнее пока с 44-ФЗ: результаты торгов порой неожиданные как для самих заказчиков, например, муниципальных образований, так и для потенциальных исполнителей. Сталкивались с тем, что конкурс выигрывали контрагенты из других регионов, но выполняли заказ не в соответствии с ТО, в итоге – больше проигрывал заказчик, которому потом приходилось выкручиваться и нести дополнительные затраты.
Все же, как отметили эксперты, анализируя поток заявок, участников с сомнительной репутацией стало меньше. Исполнители заказов начали относиться к участию в торгах более внимательно, сопоставлять свои возможности и усилия по реализации контрактов, а заказчики повысили требования по отбору потенциальных исполнителей и контролю.
Нарушения есть
Тем не менее нарушения исполнения закона в российской действительности - не исключение из правил. «Лазейки» находят как исполнители, так и заказчики. Контроль за осуществлением государственных и муниципальных закупок ведет Управление федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области.
- В 2014 году в Управление поступило около 2400 жалоб участников закупок на действия заказчиков и их комиссий при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд. Для сравнения, в 2013 году таких жалоб было около 1400, - поясняет Владимир Окшин, руководитель УФАС. - Порядка 43 % жалоб, принятых к рассмотрению, были признаны обоснованными. В том же году Управлением было рассмотрено более 1500 обращений заказчиков о согласовании либо об уведомлении о заключении контракта у единственного поставщика. Резко увеличилось количество обращений заказчиков о включении в реестр недобросовестных поставщиков: в 2013 г. – чуть более 60, а в 2014 г. - более 300.
Наиболее типичные нарушения со стороны заказчиков: нарушение требований по содержанию документации, проекты контрактов, установление необоснованных требований, прямо не предусмотренных законодательством. Встречаются и обратные нарушения. Рядом заказчиков не в полном объеме размещаются проектные документы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту. Часто хромает описание заказчиками объекта закупки в документации. Оно либо недостаточно подробно, либо излишне конкретизировано. Это осложняет заполнение заявки, и в последующем ведет к отказу в допуске участников.
Закон будет доработан?
Как подчеркивают некоторые аналитики, уже совершенно ясно: новый закон о госзакупках не без ошибок, но работает. Для его усовершенствования представители бизнес-сообщества, госкорпораций и чиновники высказали свои предложения на сентябрьском заседании совета Союза «ТПП Оренбургской области». В частности, несмотря на позитивную тенденцию, сегодня необходимо существенно более широко применять практику привлечения МСБ к участию в мегапроектах. Естественно, небольшие компании не играют в этом случае определяющей роли, но большие проекты создают центры притяжения деловой активности и стимулирования внутреннего спроса. В свою очередь МСБ, благодаря специализации, может быть эффективно интегрирован в технологическую и производственную цепочку таких проектов, считают представители бизнес-сообщества.
- Мы думаем, что самым лучшим вариантом является универсальность электронных площадок, чтобы они оказывали услуги и в рамках 44-го, и в рамках 223-го законов. И возможность в холдинговых структурах иметь единые правила закупок как для материнских, так и для дочерних компаний, - подчеркнул Олег Авдеев, президент Союза «ТПП Оренбургской области».
Более тщательно проверять весь процесс госзакупок предлагает Министерство экономики РФ. Тем более что и сами заказчики требуют у правительства дополнительных гарантий. Замминистра ведомства Евгений Елин в этой связи уточнил, что фискальная функция площадок, которые останутся на рынке, возможно, будет усилена, а за их деятельностью и работой всей системы госзакупок, кроме УФАС, дополнительно будут следить в Министерстве связи, ФСБ и ФНС.
Впрочем, совершенствовать систему закупок государству выгодно не столько ради малых предприятий, сколько ради экономии бюджетных средств. Как заявил Алексей Улюкаев, министр экономразвития РФ, увеличение доли закупок через электронные торги лишь на 1 % поможет за год сэкономить почти 7 млрд бюджетных рублей. А если объемы вырастут сильнее, то и денег в казне останется в разы больше.